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經濟論文

海關保稅物流監管若干問題探究

時間:2019年03月12日 所屬分類:經濟論文 點擊次數:

摘要:保稅物流監管可以助推新經濟、新業態有序高速發展,將為海關特殊監管區及保稅監管場所的有序發展提供強有力的保障,有利于貿易便利化的實現。法律法規不完善、監管體制和機制不佳、自由貿易試驗區監管創新制度目標推進實效低于預期等是我國保稅物流監

  摘要:保稅物流監管可以助推新經濟、新業態有序高速發展,將為海關特殊監管區及保稅監管場所的有序發展提供強有力的保障,有利于貿易便利化的實現。法律法規不完善、監管體制和機制不佳、自由貿易試驗區監管創新制度目標推進實效低于預期等是我國保稅物流監管存在的問題。針對存在的問題,在借鑒國外有益經驗基礎上,應從全面梳理和健全保稅物流監管法律體系、優化調整保稅物流監管運行機制、推動自由貿易試驗區保稅物流監管創新制度改革等方面完善我國海關保稅物流監管制度對策。

  關鍵詞:貿易便利化,保稅物流監管,存在問題,對策

海關與經貿研究

  2017年2月,《貿易便利化協定》對已加入該協定的所屬成員國正式生效。我國作為該協定的踐諾國之一,該協定生效意味著將對我國對外貿易、經濟發展產生深刻影響。《貿易便利化協定》的主要目標之一是加快貨物在“國內國際兩個市場”(下文簡稱“兩個市場”)中的流通速度,降低國際物流成本,而海關保稅物流監管制度運行狀況如何,則是貿易便利化能否順利實現該目標的關鍵因素之一。對我國保稅物流監管模式實踐現狀、存在的問題以及如何完善我國的海關保稅物流監管制度進行研究,就顯得尤為迫切。

  一、保稅物流和保稅物流監管的概念

  界定“保稅物流”這一詞匯的提出,在整個海關歷史進程中均為首創,國際公約中也沒有對其進行統一界定,同時它是我國海關根據國內物流產業的實際發展需求所做出的創新。學術界并未對保稅物流的內涵進行明確定義,但有人從實務的角度對保稅物流的外延有所表述:“保稅物流是指保稅狀態下貨物在保稅監管區域、場所或網點間的流通,包括保稅貨物在供應銷售鏈上的采購、存儲、簡單加工、增值服務、檢測、維護、配送、分撥、分銷、運輸、流轉、調撥等”[1]25。目前公開的資料都在使用這一概念。

  在筆者看來,保稅物流即保稅狀態的貨物在保稅區域(場所)內外或者之間進行的倉儲、運輸等流轉的過程。保稅物流的核心是貨物必須要以保稅區域(場所)作為流轉過程中的起點或者終點。即使是類似新業態中的保稅展示交易這種主要倉儲、交易流程在海關特殊監管區域之外,仍然必須要以通過海關特殊監管區域作為業務的前提條件。

  在學界,有人對保稅物流監管的概念進行了界定。郭成認為保稅物流監管主要指基于普通物流的監管機制條件下,在其上疊加的有關海關監管的機制;[2]唐宇認為應當根據組織體系、運行機制以及發展戰略等層面來探究保稅物流監管問題,同時要確立與實際發展所需相符的科學化的保稅物流監管機制,才有助于提高監管效率,加強監管水平。[3]12

  筆者認為,保稅物流監管是指一國海關依托國內設立的各種保稅區域(場所),對在保稅區域(場所)內外或者之間流轉的貨物開展的職能管理。保稅物流監管與加工貿易監管并列,共同隸屬于海關保稅監管職能。在具體海關監管實踐中,保稅物流監管的范圍基于保稅物流所依托的保稅區域(場所)不同功能、層次發生變化。同時,保稅物流監管水平決定了保稅區域(場所)是否能夠實現、發揮好自身的保稅物流功能。

  二、我國保稅物流監管的主要模式

  截止到2017年,全國已有保稅監管場所上千個,海關特殊監管區域100余個,并為此設立了11個以海關特殊監管區域為基礎的自由貿易試驗區。各地的保稅區域(場所)既有統一的功能作用,又各具地域特色。本文按照保稅物流功能逐漸升級的順序,在保稅監管場所、海關特殊監管區域、自由貿易試驗區各選取了一家作為代表,對當前保稅物流實踐的現狀進行分析,達到窺一斑而知全貌之效果。

  (一)天津經濟技術開發區保稅物流中心模式

  1.物流中心基本狀況

  天津經濟技術開發區保稅物流中心(以下簡稱物流中心)于2008年12月26日批準設立,并于2009年6月22日通過海關總署、財政部、外匯總局、國稅總局聯合驗收組的驗收。目前,物流中心建成了綜合海關、預錄入和商檢為一體的一站式服務體系,實行圍網式管理,設有一道卡口通道,輔以聯網監控系統、電子閘門放行系統、單證識別系統、電子地磅系統和視頻監控系統等,形成了封閉式、信息化、集約化的中心監管模式。多年來,物流中心通關業務保持著良好的增長態勢。

  一是物流中心運營以來,業務量呈現了強勁的增長態勢。業務峰值出現在2016年,當年通關貨值超29億美元。這表明物流中心的設立契合了企業需求,功能得到了快速釋放。二是2017年物流中心業務出現了小幅回落,通關貨值同比減少12.4%。主要原因為國內外經濟形勢均不樂觀,生產企業慘淡經營的狀況較為普遍。與此同時,和天津保稅區等老牌區域相比物流中心在保稅物流功能及政策優惠上缺少競爭力。物流中心的貿易方式目前有加工貿易、物流中心進出境、一般貿易和其他。各種貿易方式通關貨值不盡相同,以2017年為例,物流中心加工貿易通關貨值14億美元,物流中心進出境通關貨值6億美元,一般貿易通關貨值4億美元,三者合計24億美元,占物流中心同期通關總貨值的92.3%。

  2.當前該物流中心運營存在的主要問題

  一是圍網發展空間不大,地域間隔成為保稅物流提速降本的掣肘之痛。從發展趨勢來看,企業對保稅物流提速降本的訴求越來越強烈。而物流中心目前基于物理圍網的管理模式,導致物流中心與生產企業間存在不可消除的地域距離。例如,天津開發區內生產企業到物流中心的距離大約20公里。

  一車貨物從離開物流中心卡口運至開發區內生產企業,主要物流成本包括:裝卸貨及運輸產生的用工、車輛、工具和時間成本等。一般情況下,一輛貨車一天內只能運送一次貨物。為了節約成本,倉儲物流企業基本是采取多票貨物拼車的配送模式。但有時為了供給急料,也不得不為幾公斤重的貨物安排一輛貨車,造成了資源浪費。

  二是卡口科技保障不夠,相對原始的設施制約了流轉效率。運營至今,該物流中心卡口一直沒有實現車牌號自動識別功能。車輛出入卡口需要逐票手工錄入載貨清單號碼,再放行抬桿。目前,月均放行載貨清單3000余票,速度較慢。與此同時,7年來卡口設施不斷老化、損耗,工作室門窗和辦公桌椅損壞、地基下陷、地磅不準等問題已經十分嚴重。

  此外,載貨清單作為貨物入出卡口的憑證,一直采用紙質流轉的方式。每天現場關員需要簽批載貨清單逾百份,簽批后的載貨清單需要在企業、海關辦公場所和卡口之間往復流轉,不僅制約了效率,也產生了成本和風險。

  三是輻射功能發揮不足,保稅物流發展相對滯后。該物流中心70%的業務量都是開發區本土企業產生,對外省市的輻射相對不足。與此同時,物流中心一線進出口的業務量只占22%。這表明物流中心統籌國際和國內兩個市場的作用發揮并不充分。

  這種狀況雖然受到生產企業采購計劃的安排影響,但企業的采購行為根本上還是受成本驅動。在通關一體化的背景下,如果我們能夠在海關監管的范疇內努力降低物流成本,那么必然能夠幫助企業更好地利用“兩個市場”,實現“兩種資源”的更優配置。從這一目的思考,物流中心面臨的瓶頸主要有兩點,一是作為無港區域,與海港和空港的聯動并不理想。

  物流中心卡口還沒有實現與口岸的直通車,信息流相對割裂,區、港之間貨物流轉的監管長期存在“不知道要不要管、不知道誰來管、不知道怎么管”的問題。二是保稅物流發展相對滯后。近年來,在政府和市場的作用下,國內物流業開啟了資源整合的時代,正加速從傳統物流向現代物流邁進。以京東為代表的互聯網銷售龍頭建立了遍布國內、聯通國外的大物流鏈,通過集約化、信息化和智能化管理,顯著實現了提速降本。相比之下,該中心保稅物流發展卻相對緩慢,小散亂差、基礎建設薄弱、標準不統一、運輸方式單一、信息化程度低等傳統物流的痼疾仍然存在,成為了制約保稅物流發展的瓶頸。

  (二)南沙保稅港區模式

  1.南沙保稅港區基本狀況

  廣州南沙保稅港區位于廣州市珠江出海口的南沙區龍穴島上。南沙保稅港區于2008年10月18日獲國務院批復,淤2009年底封關運作。南沙保稅港區正式運營后,積極利用保稅港區政策優勢和粵港澳合作的機制創新功能,加快推進港航物流產業集聚區建設,區內業務發展逐年穩定上升。2017年全年,南沙保稅港區保稅貨物進出區貨值428.91億元,同比上升15%。其中境外進出區貨值210.83億元,同比上升23%,境內進出區貨值218.08億元,同比上升8%,出區貨物進口征稅7.08億元,同比上升10%。

  2.南沙保稅港區的發展現狀

  南沙保稅港區地處廣州市南端,毗鄰香港,所隸屬的南沙海關也是廣州關區加工貿易業務量較大的現場之一。南沙保稅港區在封關運行后,其為廣州關區及其他關區企業的保稅物流配套業務一直運作較好。近兩年來在自由貿易區政策優勢輻射帶動下,保稅物流更是有了長足的發展,但受航線不足、港區整體大通關效率不高、口岸配套不完善等因素制約,進出境業務增長過于依賴旅游貿易,與周邊香港、深圳等地的同等定位港口相比仍然差距明顯,出現了保稅物流發展勢頭不足的趨勢。

  一是受國際形勢和周邊地區影響,保稅港區保稅物流增長緩慢。美國特朗普新政下的國際貿易保護主義抬頭,中美貿易戰有漸爆發趨勢。廣東作為我國最大的對外貿易省份,受到較為明顯的影響,外貿進出口的下行壓力繼續增大,直接轉化為對南沙保稅港區保稅物流增長的不利影響。同時,國際大宗商品價格回升,影響保稅港區內大宗散貨保稅經營策略,企業消減了相關業務量。

  二是與區域內其他保稅區聯動不夠,缺乏總體協調。南沙保稅港區和機場綜保區作為廣州關區保稅物流業務的“雙核”,南沙海港與白云機場的航線、國別在東南亞地區有較多重疊,在非洲、歐洲和美洲也有個別國家的重疊。

  本可以通過聯動發展將海港與空港的優勢互補,更好地發揮廣州海運與航空運力的疊加優勢,但是在實際運營中,南沙保稅港區與機場綜保區及其他保稅監管場所在業務鏈條方面缺少整體規劃,配合聯動不夠,影響了南沙保稅港區區位優勢的發揮。

  三、國外保稅物流監管模式及其成功發展啟示

  “保稅”一詞是中國海關特定用語,保稅區或綜保區的概念在國外并不使用,但由于我國海關特殊監管區域及自由貿易試驗區都是在學習國際自由貿易區等特殊經濟區域的成功經驗上設立起來的,所以在研究我國保稅物流監管改革時,自然要以國際自由貿易區保稅物流監管模式作為對比。下文就簡要介紹幾個典型國外自由貿易區的保稅物流監管模式及其成功發展啟示。

  (一)典型國外保稅物流監管模式

  世界自由貿易區的發展歷史悠久,目前各類自由貿易區已有上千個。源于各國政治、經濟乃至地理環境的差異化,各國自由貿易區發展模式多樣化,其發展趨勢呈現出以下特點:一是自由貿易區的范圍不斷拓展,數量不但增多,且以扇形面進行拓展;二是自由貿易區功能多元化;三是其流程愈加規范,操作愈加高效,管理水平也在不斷增強。作為參照研究對象,下文就簡要介紹三個典型的國外保稅物流監管模式自由貿易區(自由港)概況。

  1.美國對外貿易區

  美國的“對外貿易區(ForeignTradeZone)”在本質上基本與自由貿易區相像。美國對外貿易區通過設立對外貿易區和不同功能的輔區,對外貿易區進口規模迅速擴大。在對外貿易區設立了很多具有前瞻性、合理性的管理制度,完善、創新其運作管理機制。主要設計了海關周申報制度、物流直通兩大物流便利政策;利用風險管理方式實施分級監管和以對賬目的監管代替貨物實物監管,完全由逐票逐單的實際監管轉為審計檢查方式監管;海關按入區貨物類別實施分類監管。

  2.新加坡自由貿易區

  新加坡在1969年就自由貿易區相關制度出臺了新的法案,由加工區轉變為自由貿易區。其自由貿易區主要通過設立圍墻模式,加強和外界之間的隔離,各項自由貿易區貨物的出入口均由海關嚴格把關和檢查,如未獲得批準,不得在自由貿易區域內進出或者居住。境外運輸進來的自由貿易區產品,可以免征各項稅費。然而在其自由貿易區中,這些貨物只能進行簡單加工,禁止深加工。

  如果要進行深加工,則必須要將進口購買的原料運送到自由貿易區以外的分銷區以內加工。在新加坡,另外還設立了70多座保稅倉庫,由此來加強和補充自由貿易區的功能,使得其管理更為高效化。在海關進出口的環節,所有的檢驗均通過風險管理模式進行,同時借助電子報關等相關檢測工具和平臺進行快速檢驗。與美國等進出口為主的自由貿易區相比,新加坡自由貿易區的運作目的在于通過加大轉口貿易和加強物料附加值為主。

  3.荷蘭鹿特丹港

  從荷蘭鹿特丹港的建設程度來看,其海關設施非常健全,優惠力度也非常之大,保稅倉庫園區內的企業,可以在海關管轄范圍內,采取各類形式的加工貿易。其提高運作效率的模式在于設置不同的專責機構。如設置了荷蘭國際配銷委員會,通過和不同國家的政府之間彼此協作,為境外企業提供各類服務措施,以便吸引外商到其國家創辦國際配銷中心。在出臺各項貿易舉措之際,荷蘭所規定的保稅轉口貨物,通常實施其單一化的轉口職能。

  根據荷蘭的實際發展需求,其海關所出臺的倉儲、運輸等機制和政策的靈活性非常高,在此基礎上,把保稅倉庫、運輸體系等組建成了系統化的保稅網絡,從而為各地的物流公司提供更多經營機遇。企業可以按照自己實際情況,憑借申請一張海關核準的保稅倉庫執照,即可自由選擇不同地區的保稅倉庫并把它們的功能連接起來。荷蘭正是憑借境內擁有數量龐大的公私營保稅倉庫、富有彈性的保稅倉儲和運輸制度,在全國范圍內將保稅倉庫和保稅運輸系統連成一個整體性的保稅網絡,以提升港口競爭力。

  四、我國保稅物流監管存在問題分析

  伴隨著國內產業、消費升級以及近年來跨境電商保稅進口、保稅展示交易等新經濟、新業態的蓬勃發展,保稅物流業務量猛增的情況凸顯,對海關保稅物流監管工作也提出了更高的要求。舊有的保稅物流管理模式目前已經不能適應貿易便利化的要求,而摸索創新工作中也出現了一些困難。目前,我國保稅物流監管存在的問題主要有以下幾點:

  (一)法律法規不完善,政策、制度配套保障不到位

  經濟新常態離不開法治的規制和約束。在全面推進依法治國的戰略布局中,根本前提是有法可依。然而,當前保稅區域(場所)缺少統一化的管理規定與程序化的操作規程,這樣的結果就使得保稅物流領域貿易便利化缺少法律保障。以保稅區為例,目前海關監管的主要依據僅有《中華人民共和國海關法》第34條和1997年頒布的《中華人民共和國保稅區海關監管辦法》,除此之外再無部門規章和實施細則的規范。海關其他業務條塊的規范性文件,在遇到保稅區監管時也多采取“另行規定”的方式“繞道走”。

  海關監管長期缺乏系統完備的法律依據和政策指引,不僅難以適應日新月異的業務變化,也使主管海關承擔政策、監管風險,更是打擊了其對保稅物流監管工作改革創新的積極性。另外,保稅區作為一個綜合性的經濟區域,缺乏統一的、層級較高的保稅區管理法規,保稅區政策又涉及從中央到地方、跨職能的多個管理部門,各部門對保稅區的認識不完全一致,導致在制定政策時往往僅從本部門的理解和需求出發,部門間政策不協調、不銜接等問題比較突出。例如,保稅區“非海關備案”企業的大量存在,與《中華人民共和國保稅區海關監管辦法》第5條相悖,導致行政卡口、辦公用品的日常監管占用大量人力資源,模糊了海關監管的重點。

  五、我國保稅物流監管制度的完善

  在多種因素交互制約的現實壓力面前,保稅物流監管應主動剔除、逐步淘汰一些過時的、滯后的舊制度,建立與貿易便利化有效對接的新規則,努力建成符合貿易便利化要求的監管機制,適應外貿發展新業態。

  (一)全面梳理、健全保稅物流監管法律體系

  經濟基礎決定上層建筑,市場經濟本質上就是法治經濟。當經濟發展進入新常態,海關更需要與時俱進適應法治“新常態”。而法治的前提條件是要有法可依,貿易便利化背景下完善保稅物流領域法制建設要做到以下幾點:

  1.消除規范性文件之間的沖突

  為改變當前保稅物流監管規范性文件政出多門、立法混亂的局面,保稅物流監管領域立法要強化調研流程,多方征求立法建議,做好立法前其他部門的意見征集工作;建立監管機構聯系溝通機制,定期召開各監管機構法制部門聯席會議,共同做好立法規劃,徹底改變因部門之間規范性文件發生沖突而造成改革創新無法順利推進的局面。

  2.建立科學的立法程序

  為順應國際貿易發展潮流,立足于新經濟、新業態業務發展需要,必須建立高效、精準的立法程序。梳理和研究保稅物流領域監管相關的執法依據,對完全不適合貿易便利化要求的規范性文件要及時廢止,部分不適合貿易便利化要求的規范性文件要及時修改,做到立、改、廢同時進行,避免因立法程序不科學而引起的執法混亂。

  3.制訂高水平貿易和投資自由化、便利化的法律法規

  根據當前保稅物流業務發展的新趨勢、新特點和新需求,對標和借鑒國外自由港貿易便利化規則,在關鍵處“動刀”,在薄弱處“補齊”。根據自由貿易試驗區保稅物流監管創新制度復制推廣工作進展,及時出臺全國范圍內可操作、可執行的法律法規,確保保稅區域(場所)發展、改革于法有據,為貿易便利化背景下的保稅物流監管打牢法制基礎。

  (二)優化調整保稅物流監管運行機制

  由大進大出向優進優出轉變,實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策。根據當前保稅物流業務發展的新趨勢、新特點和新需求,對標和借鑒國外自由港貿易便利化規則,促進保稅區域(場所)科學發展,繼續發揮保稅物流監管在服務國家戰略、促進開放型經濟發展中的重要作用,通過海關監管改革創新打造、促進貿易便利化水平的提高。

  1.統一管理機構,加快對保稅區域(場所)整合升級

  《全國隸屬海關功能化建設改革指導意見》中指出:“隸屬海關布點過多,內設機構分工過細,管理呈蜂窩煤式,導致關區之間產生壁壘,協調配合不足,執法不統一,增加了海關執法風險和管理風險。”從增強執法統一性和減少企業申報流程的角度考慮,未來海關特殊區域和保稅監管場所已經不再適合交付不同的隸屬海關進行管理。應當建立以直屬關區為單位的保稅區域(場所)指揮中心,由其對轄區內各特殊區域、保稅場所進行統一管理。

  同時,縮減目前保稅區域和場所的種類,整合成為綜合保稅區、保稅物流中心、綜合保稅倉庫這三類保稅區域(場所),以利于統一管理及科學運營,有效解決海關特殊監管區域內外“監管倒掛”、發展不平衡等問題,為保稅物流領域貿易便利化提供高效平臺。

  參考文獻:

  [1]海關總署加工貿易及保稅監管司.中國海關保稅實務大全[M].北京:中國海關出版社,2012.

  [2]郭成.試析我國保稅物流的發展及趨勢[J].港口經濟,2006,(4):54-56.

  [3]唐宇.保稅物流新型監管模式研究——以中山保稅物流中心(B型)為例[D].上海:復旦大學,2012.

  [4]張逸超.廣東自由貿易試驗區若干法律問題研究[D].廣州:廣東財經大學,2015.

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